《危险品货物航空运输临时存放管理办法》解读

  日前，为进一步规范危险品货物航空运输临时存放活动，保障危险品货物航空运输地面临时存放安全，民航局发布了《危险品货物航空运输临时存放管理办法》（以下简称《管理办法》）。《管理办法》基于怎样的编制背景？在编制过程中有哪些考虑，主要内容有哪些？记者就这样一些问题采访了民航局运输司有关负责。

  为规范危险品货物航空运输管理，早在2018年10月，民航局就下发了《危险品货物航空运输存储管理办法》。该办法自2019年1月1日施行以来，对危险品货物地面临时存放活动安全管理起到了积极的推动作用，保障了航空运输安全。

  “近年来航空货物运输的快速发展以及国家安全生产的新要求，对民航危险品货物临时存放安全管理提出了更加高的要求。”民航局运输司有关负责和记者说。2021年，全国机场危险品货物吞吐量达到103.9万吨，同比增加10.4万吨，同比增长11.1%。机场危险品货物吞吐量已连续五年实现迅速增加。2021年，全国能够开展危险品航空运输的机场数量达到80个，基本覆盖大中机场，全年危险品货物吞吐量千吨以上的机场达到25个。

  “航空运输危险品货物的特点导致的独有存放方式，与危险化学品生产、销售、经营等领域的存储方式方法差异明显。在危险品货物航空运输的实际在做的工作中，由于承运人及其地面服务代理人在收运至装载的环节，以及在卸载至提取环节不可能做到无缝衔接，是所谓的即收即装、即卸即提，因此就产生了危险品货物的临时存放问题。”民航局运输司相关负责介绍说，全国机场的危险品货物临时存放方式主要有两种。一种是各承运人及其地面服务代理人在普通货物仓库中隔离出一个相对独立的区域对危险品货物进行临时存放，并辅助短时间的露天存放。全国大多数机场采用此方式，国际上也普遍采用这样的形式。还有一种，是随着危险品货物航空运输量的持续不断的增加，危险品航空运输规模比较大的承运人及其地面服务代理人，如国货航、东航、南航、首都机场、上海机场、广州机场等开始建设独立的危险品货物专用仓库，对航空运输的危险品货物进行存放。这些单位也同时使用普通货物仓库中隔离出相对独立的区域对危险品货物进行临时存放。

  实际上，从近年来发生的重大火灾爆炸事故中得到的惨痛教训，让各相关政府管理部门都加大了对危险品存储的监察力度，这进一步确保了航空运输危险品临时存放的安全。然而，由于有关部门的标准和要求不统一，也存在标准“打架”的问题，给危险品货物航空运输带来了一定的阻力。另外，国际民航危险品运输规则中涉及危险品临时存放的要求极少，只有隔离和装载的要求。

  “当前，民航危险品货物地面临时存放活动依旧面临监督管理交叉多、政策标准支撑少、安全保障设施设备少、智慧化程度低等明显问题，与民航高水平质量的发展目标差距较大。”民航局运输司相关负责说。对此，自2021年至今，针对《危险品货物航空运输存储管理办法》实施以来发现的问题，结合国际危险品航空运输规则以及国内法律规章的变化，民航局广泛征集了航空公司、机场、政府部门人员以及民航危险品专家组成员等多方意见，深入企业了解真实的情况，重新修订原有的《危险品货物航空运输存储管理办法》，并变更名称为《危险品货物航空运输临时存放管理办法》。

  “我们在修订过程中坚持以‘解决实际问题’‘保安全、促发展’为目标，以厘清责任边界、明确职责分工、注重员工权益为主要内容，积极推动地面服务保障高水平质量的发展。”民航局运输司相关负责说。

  《管理办法》厘清了监管权责。新修订的《安全生产法》提出了“三个必须三管三必须”要求，《国务院安全生产委员会成员单位安全生产工作任务分工》再次明确由民航局负责危险品航空运输监管。《管理办法》围绕这些法律和法规的新要求，结合2019年之前民航局与安监总局、生态环境部、海关总署签署的文件，进一步明确了民航对进入航空运输环节的危险品货物临时存放活动的管理责任，且要求承运人和地面服务代理人主动承担企业的主体责任，并提醒机场控制区以外的临时存放活动需要遵守其他适用的法律和法规以及国家强制标准。

  不仅如此，《管理办法》还明确了适合使用的范围。根据《管理办法》，适用的主体是实际开展航空运输危险品货物临时存放活动的承运人或地面服务代理人；适用的物品对象是危险品货物，不包括含有危险品的邮件和行李；适用的活动是航空运输临时存放活动，不包括存储经营活动，不包括航空器上的存放，不包括危险品货物装入或卸下集装器以及装卸机等操作时的临时存放。

  “为了将《安全生产法》‘三个必须三管三必须’要求落到实处，确保民航安全底线，《管理办法》还注重落实企业的主体责任。”民航局运输司相关负责说，通过建立危险品货物航空运输临时存放制度来推动落实企业的主体责任，强调企业相关管理人员一定具备与所从事的危险品货物相应的安全生产知识和应急处置能力，要求企业对存放场所进行定期巡查和年度自查。

  考虑到航空物流的加快速度进行发展，机场货站业务逐步细分，非常有可能（或已经）出现临时存放场所或库房的独立经营的情况，此时存放场所或库房的经营人提供的场所基础设施设备和条件，对危险品货物临时存放安全影响较大，根据《安全生产法》“三个必须三管三必须”要求，《管理办法》还新增“对危险品货物航空运输临时存放场所安全和运营管理负责的法人单位，应当强化和落实航空运输生产经营单位的主体责任，并加强对分包商的管理”要求。

  《管理办法》还积极落实了《安全生产法》关于员工权益的有关要求，从多个角度制定措施确保从业人员的权益。比如明确要求危险品航空运输存放从业人员接受岗位能力培训，以便保证从业人员具备必要的安全生产知识，掌握岗位所需的安全操作技能和发生事故时的应急处理解决措施，能做到发生紧急状况时快速反应，防范引发重大次生危害。再比如，提出配备必要的有效防护用品要求，以保障从业人员身体健康。

  当前，智慧民航建设是“十四五”民航发展的主线。民航局运输司相关负责说，《管理办法》针对智慧化程度低的问题，提出了电子台账要求，鼓励企业在条件允许的情况下开展智慧物流建设，准确地掌握危险品货物存放相关联的全面信息；提出存放场所、作业和应急处置设施设备要求，鼓励企业采用自动化、智能化设备，提高生产效率，降低经营成本和安全风险。

  《管理办法》的印发，是进一步健全中国民航危险品运输法规标准体系，推动地面服务保障高水平发展的重要举措。随着《管理办法》后续的落地实施，航空货站的危险品货物临时存放的安全管理将更具针对性和可操作性。

  民航局运输司相关负责和记者说，《管理办法》落地实施后，将指导运输企业依规开展危险品货物临时存放活动，使危险品货物临时存放场所的安全管理和日常运行更加系统完整，更具可操作性，也为局方精准监管提供有力支撑，地面服务保障高水平质量的发展将得到更好实现。

  “清晰明确，操作性强。”河南省机场集团危险品专员王赢说，《管理办法》结合实际工作流程，按照前期建设配置、现场运行操作、应急和超期存放的流程顺序，逐一列出各个工作环节的具体实际的要求，方便工作人员对照了解与其岗位工作职责相关的要求。

  危险品货物临时存放是危险品航空运输的重要环节，规范危险品货物临时存放活动是确保危险品货物安全高效空运的重要手段。上海浦东国际机场货运站有限公司驻沪通空港物流副总陈峰认为，《管理办法》的实施，有利于帮助危险品货物能真正安全高效地空运起来。“化工、电子、医疗、制药、服装、食品、防疫、救灾等各行各业中存在大量的危险品货物空运需求，这些货物的高效顺畅航空运输能对保障民生和产业升级起到非消极作用，有力地支撑产业链供应链安全。”

  民航中南地区管理局四级调研员潘靓说，《管理办法》将“存储”变更为“临时存放”，进一步明确了航空运输流程中的货物存放与取酬式危险品仓储经营活动存在着本质上的区别，有利于厘清与海关监管部门的监管职责和范围，避免因民航货物运输临时存放场所的持证问题造成国际货物运输受阻，也将促进航空物流运输高效顺畅。

  “虽然危险品货物临时存放只是危险品航空运输链条中的一个环节，但也是危险品管理的一个缩影。危险品货物临时存放管理的逐渐完备升级，充足表现了中国民航对于危险品管理正在日趋规范，不断强化。”首都机场集团有限公司货运部培训分部经理宋欣还指出，危险品管理需要体系化管理，但在逐渐完备规章制度的基础上，还需要各方严格落实责任，持续风险管控和隐患排查，加大监督管理力度，这样才可以确保危险品航空运输的持续安全，确保中国民航危险品运输的高水平质量的发展。